2018年4月湖南省财政厅出台《关于压减投资项目切实做好甄别核实政府性债务有关工作的紧急通知》(以下简称“通知”)，要求各州市根据省委省政府有关文件精神和要求，为防范化解政府性债务风险，各地应按照“停、缓、调、撤”的原则压减投资项目，并切实做好政府性债务甄别核实工作。根据通知要求，全省对PPP投资项目认真清理，已将部分项目列入“停、缓、调、撤”范畴。目前，各级政府尚未对“停、缓、调、撤”项目的后续工作如何开展出台相关指导性文件，但相关工作箭已在弦，不得不开展。本文结合某市被清理的PPP投资项目目前工作现状，谈谈后续工作的个人粗浅的看法。

一、通知出台的背景

1.国家对地方债务及PPP项目管控的要求。 2017年，财政部相继下发了《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)和《财政部办公厅关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财金办〔2017〕92号)，文件严禁以政府购买服务名义违法违规举债，明确提出了关于“优先支持存量项目，审慎开展政府付费类项目，确保入库项目质量”的要求。

2.地方债务规模高的现状。从湖南省的债务规模上看，截至2017年末全省地方政府债务余额7,756亿元，若加上和地方融资平台公司相关的隐性债务，广义的地方政府债务规模更高，在全国居于较高水平。2018年3月14日，湖南省人民政府发布《湖南省2018年国民经济和社会发展计划的通知》(湘政发[2018]9号)，在防控政府性债务风险方面，严格按照“财力能承受、项目可持续、承诺能兑现”推进基础设施和民生工程项目，严禁擅自扩大建设规模、提高建设标准，对违规超概项目严格追究项目单位和主管部门责任，从控制建设规模源头上对债务规模进行严控。

主要是基于上述两方面的原因，湖南省财政厅出台该通知，通过压减投资项目，抑制举债的投资冲动，控制债务增长。

二、省内某市PPP投资项目清理工作的现状

通知要求对不属于中央重点项目和省委政府安排的12件民生实事的项目与省政府工作报告明确的重点项目分类处置：未开工建设的，一律停建;虽已开工建设，但停止之后无重大影响的，一律暂缓;已开工建设且停建会造成重大影响的项目，要从严调减投资规模;对于2017年7月15日以后举借的系统外需要财政资金偿还的债务，撤销相应项目，筹措资金予以归还;对易地扶贫搬迁、棚户区改造等中央重点项目和省委省政府安排的12件民生实事项目以及省政府工作报告明确的重点项目，要通过统筹资金、盘活资产等方式重点保障，但不能作为违规举债的借口。

2016年至2017年，某市分三批集中开工建设PPP项目25个，总投资371.67亿元，因PPP模式推进有力，2017年曾受国务院表彰。根据财预〔2017〕87号、财金办〔2017〕92号文件和省财政厅通知的要求，结合自身财政支付能力有限及项目建设的需要程度等因素，某市对PPP投资项目认真清理，其中7个项目继续按原合同执行，投资额49.2亿元;8个项目核减投资，由原投资额129.32亿元，调减至50.47亿元，减投78.85亿元，6个项目暂时撤销投资，投资额144.66亿元;4个项目被清理出库，投资额48.49亿元。截止目前某市继续实施的PPP项目15个，总投资99.67亿元，总核减投资272亿元，核减率73.18%。

三、投资项目清理后续工作建议

PPP项目清理后，“停、缓、调、撤”项目如何处理，正如全国退库的PPP项目如何处理一样，备受业内关注，今年全国两会期间，财政部副部长史耀斌曾对此表示，这个问题相关部门正在研究。PPP项目都是由政府主导的基础设施项目，体量大、周期长、涉及面广、关乎民生，“停、缓、调、撤”后续工作的开展是否得当，直接影响政府的公信力，影响地方经济发展，影响老百姓的衣食住行，同时也对社会资本方的生产经营产生巨大冲击。就对某市PPP项目清理工作的了解，后续相关工作推进较缓，政府方和社会资本方应加强沟通，以契约精神共同解决问题，各司其责。

(一)政府方可围绕“统筹考虑、责任清晰、分类处理、财政支撑”的原则来开展PPP项目的后续工作。

1.成立PPP项目清理工作小组，形成动态工作机制。

自四月份省厅通知出台以来，上述全市18个“停、缓、调、撤”项目均已明确，七个多月的时间过去，项目的SPV公司或社会资本方陆续向政府实施机构提出了项目启动、项目变更、项目清算等工作要求，但截止目前，政府与SPV公司、社会资本方在后续工作中均未达成一致共识。究其原因，有SPV公司或社会资本方提出的过高或过偏要求，也有政府对后续工作安排悬而未决的自身因素。据此，建议政府方成立党政一把手牵头、财政局和发改局统筹安排、各实施机构具体负责的PPP项目清理工作小组，明确工作组的授权范围、工作职责、内部分工，形成实施机构每周向牵头领导汇报、每月牵头领导组织领导班子集中处理问题、每季度向上级部门汇报的工作机制，极力维护政企合作关系和政府执政形象。

2.全面梳理被清理项目，分析原因，厘清责任。

上述财预〔2017〕87号和财金办〔2017〕92号文件的出台，是本轮PPP清理重要的新的政策依据，但清理的后续工作政府方、SPV公司及社会资本方应根据合同约定及《PPP项目合同指南(试行)》(财金〔2014〕156号)的相关要求开展。项目被清理的主要原因不同，责任承担的主体便会存在差异。比如因“财政承受能力已超过10%上限的”、“未按规定开展两个论证”、“前期征地拆迁工作未按约定开展”等原因被清理的，属于政府方违规违约行为;比如因“未按时足额缴纳项目资本金”、“未按合同约定落实项目债权融资的”、“未按约定开展地勘、环评、设计等前期工作”等原因被清理的，属于社会资本方的违约行为。由综合多方面原因导致的项目被清理的，后期与SPV公司或社会资本方谈判时应据理力争，使SPV公司或社会资本方充分承担相关责任，尽可能化解政府风险、减少财政支付压力，严控债务增长。

3.根据被清理项目特征，有针对性的分类逐一开展后续工作。

按省厅要求，被清理的项目分别列入停、缓、调、撤类别，

再根据各项目的清理原因，财政、发改、实施机构紧密协作，有针对性的逐一制定后续工作计划，变被动为主动，积极与SPV公司或社会资本方沟通协调，实行消项机制，各个击破。

(1)未开工建设停建的项目，前期工作已开展到什么程度，对项目后续工作开展影响重大。是否已招投标确定了中标社会资本方、是否已签订合同、合同是否生效、是否按约定开展了前期工作、社会资本方是否已实质性投入资金或进场实施项目、项目授信融资是否落地等等，这类项目前期投入少、清算工作简单，而且政府方责任相对较小，可尽快了结。

(2)停止之后无重大影响而暂缓的项目，实施机构应尽快通知社会资本方暂缓投资，并做好人员、设备安置工作，做好暂缓实施期间安全维稳工作，发改部门、财政部门应再次认真开展项目可行性研究及财政可支付承受能力论证，满足政府债务控制的前提下，如项目可重新启动应主动重新明确项目推进时间表，政企双方制定相关工作计划。

(3)从严调减投资规模的项目，情况较其他类相对复杂，投资规模调减，属于合同的重大变更，涉及合同的重新谈判、违约责任的补偿等重要工作。当然，我们不能笼统的将调减投资规模归咎于政府方责任，同样，仍需对项目被调减投资规模的原因根据财金办〔2017〕92号文件要求进行认真分析，充分挖掘有利政府方谈判的因素，甚至实施机构可聘请法律专业人士与SPV公司或社会资本方进行合同谈判，在严控政府债务的大前提下，重点关注项目前期投入的审定、项目合作模式的变更、补充协议的签订、补偿条款的约束以及后续项目款项的支付等。

(4)2017年7月15日以后举借的系统外需要财政资金偿还的债务而撤销的PPP项目较少，该类项目属财金办〔2017〕92号文件明确的违规操作，政府方应重点关注按省厅要求落实整改，化解政府管理风险。

3.做好与SPV公司或社会资本方的沟通工作及财政支付保障工作。

PPP项目的社会资本方有国、民企的性质差异，有实力强弱差异，有省内外的区域差异，有对接层面高低的差异，政府方应对被清理项目的社会资本方作初步分析，有针对性的开展沟通工作，必要时双方高层对接，做到有效沟通，减小财政支付压力。项目被清理后，社会资本方必然提出款项支付的要求，在合法合规的前提下，各县市区财政应做好相关支出预算，对无法安排相应财政预算来支付在建工程及违约补偿的单位而言，可积极寻求上级政策，争取专项转移支付和发行专项债等方式募集，做到有备无患。

(二)社会资本方则可以从“认清形势、厘清责任、坚守底线、重视移交”等几方面开展后续工作。

1.PPP投资项目仍前景光明，势在必行。

经过本轮PPP项目的清理，多地PPP项目被叫停，有人开始对PPP模式存在质疑，这是不理性的，本轮清理是中央对降杠杆、减负债、防风险的具体措施在地方的落实，是地方政府按照上述财金办〔2017〕92号文件规范PPP项目管理的手段。在十九大的政府工作汇报和2018年两会政府工作汇报中，政府与社会资本合作成为了热门词汇，同时得到了17位财政厅(局)对PPP规范和高质量发展建言献策，积极支持供给侧结构性改革，促进经济社会持续健康发展和民生不断改善。当前经济环境房价持续增长预期不再，房地产投资下滑;失去土地财政的支撑，政府平台公司融资受限，政府无力投资更多公共设施;国家严控地方政府债务，地方政府仅靠发行债券远远满足不了基础设施建设的资金需求，而PPP模式是一个可以选择的路径。当然，PPP模式的实施，对地方财政实力、项目可融资性、社会资本方管控能力以及项目运营预期等有具体要求。总体说来，规范的PPP项目仍是当前改革的需要、发展的需要和民生的需要。认清这一形势，对社会资本方应对PPP清理的后续工作具有纲领性作用。

2.同样需要全面梳理被清理项目，分析原因，厘清责任。

通过对项目的清理，对停、缓、调、撤的项目分门别类，逐一认真分析各项目的风险、可融资性、运营条件、政府付费等因素，对停、撤和被调减的部分通过整改工作能否重新启动，对缓建项目能否明确重启时间等作出判断，根据分析作出谈判决策，指导项目谈判工作。而责任问题，事关清理的后续工作的权责利划分、谈判筹码轻重，社会资本方和政府方是一对矛盾体，厘清责任，方能据理力争，相关内容前文已涉及，不再赘述。

3.理清项目前期投入，挖掘损失补偿，严控风险，坚守

谈判底线。

社会资本方是企业性质的带有盈利目的的机构，任何一项

资金的投入，都是要考虑回报的。谈判过程中，社会资本方对前期投入、合同约定补偿等应取尽取，守住底线，颗粒归仓。

(1)在厘清责任的基础上盘清家底，锁定已完工程造价、工程其他直接费(设计、咨询、勘测、监理等)、机构管理费、财务费用、税费等投入。

(2)熟悉合同索赔及合同终止补偿条款，一般包括工期延误损失、设备及人员的窝工损失、分供方的违约损失、未足额收回的政府规费、清算期间的机构费、材料及设备仓储费、咨询费、财务费用等。

(3)追偿终止合同引起的预期利益损失。该项补偿是建立在被清理原因为政府方的前提下，具体数据一般可以参照政府方的项目财政承受能力测算或社会资本方与政府方签订的相关经济数据契约，如股东会决议通过的项目实施方案中的利润测算。

(4)在上述投入及补偿等数据双方确认后，款项的支付也是清理工作的重要事项。一般来说，与政府方谈资金支付无外乎两种情况，一是一次性全部结清，这是社会资本方应全力争取的方式，但一次性全额支付无疑会给当前普遍债务较重的地方政府增加不小的资金压力。二是分期付款，这是双方普遍容易接受的方式，但具体期限的长短、付款的节凑、项目资产移交以及资金的时间成本等仍需双方有效沟通并达成一致。

4.社会资本方应重视清算后的项目资产移交工作。

项目的移交是项目清理工作的最后一个环节，实现了整个PPP合作模式项目管理的闭环，而且被清理项目的移交较正常项目的移交有其自身的特殊性。移交工作的主要依据是社会资本方与政府方签订的合同及相关政策，主要涉及项目采购合法性手续对象的变更、项目实施合法性手续的主体变更、项目资产产权证照主体的变更、资产移交的相关税费等，这一环节的时间点把控对社会资本方影响重大，毕竟移交前项目资产属于SPV公司(通常情况由社会资本方控股)，是项目清理工作中的一项重要谈判筹码，移交后资产与社会资本方毫无权利关系，仅承担质保维修责任。

PPP投资项目清理工作虽近尾声，但清理的后续工作仍任重道远，特别是被清理的项目较多的地方，财政支付压力相对较大，政府方和社会资本方应高度重视，有效沟通，提高工作效率，为后期PPP模式的推广打下基础。

(中建五局投资管理公司项目财务总监 曾勇)